לצאת מהפורמולה

או: אין דבר פוליטי יותר ממחיר התמ"ל (תרכובת מזון לתינוקות)

פוסט המשך לדיון שהשתתפתי פה בלילה כלכלי.

סיפורים מהסופר

לפני חודש בערך התברר שהלחץ והמחאה בנושא מחירי התמ"ל נשא פרי. וועדת שרים החליטה "עקרונית" על פיקוח על מחיר התמ"ל (ועוד נחזור להחלטה העקרונית הזו בהמשך). גם בלי ההחלטה הזו, כמעט כל הורה בישראל יודע שמוצר הצריכה החיוני הזה יקר בצורה לא מידתית.

עכשיו כבר לא מדובר על סיפורי הניצול של תמ"ל באפריקה ששמענו בניינטיז. הסיפור על חברות ציניות שגרמו ל"התמכרות" של ילדים לתמ"ל בזמן שאמותיהם הפסיקו להניק ואח"כ העלו את המחיר כך שחלק מההורים לא יכלו לעמוד בו. אלו היו ילדים רעבים ביבשת רחוקה, ילדים שאנחנו לא מכירים של אנשים שאנחנו לא מכירים. עכשיו מדובר בישראל, שעכשיו תמ"ל מוצג למכירה בה בסופר השכונתי כמו סיגריות או סכיני גילוח ועוד כמה מוצרים יקרים במיוחד, שמור עם מנעול מאחורי הקופאית.

"בסופרמרקט שליד הבית שלנו אי אפשר למצוא אבקת חלב לתינוקות על המדפים. יש חלב, גבינה לבנה ושמנת, רק תרכובת מזון לתינוקות, פורמולה של אבקת חלב אין. שאלתי פעם את הקופאית מה הסיפור והיא אמרה שיש כמה קופסאות בכספת שבקופה הראשית. "יש מכת גניבות", אמרה לי לונה שישבה בקופה הראשית והקשיבה לשיחה – "אנשים כל הזמן גנבו"."

 מתוך קו אדום בוער/עפרה רודנר ב"מקום הכי חם בגיהנום"

תמ"ל הוא מוצר יסוד, אולי יותר מלחם. לתינוק שאיננו יונק אין אופציות תזונה אחרות. במדינת ישראל של היום הנקה היא גם עניין מעמדי, היא נפוצה משמעותית אצל נשים מהמעמד הבינוני גבוה, אצל מי שבוחרת בכך, שאין לה בעיה רפואית, אין לה הרבה ילדים ויכולה לבחור שלא לחזור לעבודה בתום חופשת הלידה. אצל מי שיכולה להרשות לעצמה להזעיק יועצת הנקה במידת הצורך במאות ש"ח לפגישה. כך או כך, משלב מסויים תמ"ל משולב בתזונה של כמעט כל הילדים וכיוון שכך הצריכה שלו איננה רגישה למחיר. גם במחיר גבוה מאוד, משהו אחר יקוצץ אבל אוכל לתינוק יהיה. תאוות הבצע של היצרנית הישראלית והיבואניות יכולה לבוא לידי ביטוי מקסימלי, תמיד יקנו תמ"ל.

החלטות עקרוניות

ועדת השרים לחקיקה קיבלה החלטה "עקרונית" על פיקוח מחירים על מחירי התמ"ל. "עקרונית", כי מדובר בממשלה שמתנגדת לכל מעורבות בשוק ה"חופשי". כי לא ממש הוסכם על איזה מנגנון של פיקוח ועל בסיס איזה מחיר בדיוק. כי גם ההחלטה על מימוש הפיקוח ממתינה לראות מה יקרה בשוק עם הכניסה של שופרסל לתחום התמ"ל (כיבואנית נוספת).

האש הציבורית מופנית אל היצרנית הישראלית היחידה, שמחזיקה כנראה למעלה מ50% מהשוק בצורה עקבית. מדובר על "מעבדות מטרנה" שמאוגדת תחת שותפות תעשיות מטרנה והשליטה בזו שייכת כ – 51% לאסם – נסטלה ו49% בבעלות חברת מוצרי מעברות שבשליטת קיבוץ מעברות.

איפה הכסף?

הדוחות הכספיים של מטרנה תעשיות (דוח מטרנה מופרד, עמוד 5) חושפים חברה עם רווחיות גולמית משוגעת ביחס לתעשיית המזון. בין 48% רווח גולמי (לפי הדוחות) לכמעט 58% אם מנטרלים תשלומים לאסם ונסטלה כחלק מהעסקה שבה נרכשה בה השליטה ב-2009 (*הערת שוליים: זה מה שמציגים בעיתונים, לא בטוח שצריך לנטרל את זה לגמרי). מטרנה מתחרה מול מותגי יבוא: סימילאק מחזיקה 30% מהשוק וונוטרילון. מתחרים שהדוחות הכספיים שלהם לא נגישים לנו אבל סביר שהמרווחים שם לא פחות גדולים, אם לא יותר.

יבוא, יבוא, יבוא

בדיון בלילה כלכלי, העיתונאית ליאת רון טענה שהפתרון לבעיית המחירים של תחליפי החלב הוא "יבוא, יבוא, יבוא". זו העמדה ה"אוצרית" הקלאסית – עמדה ניאו ליברלית שפותרת כל עיוות שוק בעזרת "תחרות חופשית". תחרות חופשית שלפעמים צריכה קצת עזרה באמצעות "הסרת חסמים". הבעיה עם הפתרון הזה, היא שלפחות במקרה הזה, כבר כמה שנים שהוא פשוט לא עובד.

כשאומרים ב"אוצרית מדוברת" שצריך לעודד את היבוא ואת התחרות בתחום מסויים, מתכוונים בד"כ להסרת מכסי מגן על התעשייה הישראלית בתחום המדובר. הבעיה היחידה היא שבתחום התמ"ל כבר אין מכסי מגן (או כל סוג אחר של מכסים).. אז למה אנחנו לא רואים "יבוא, יבוא, יבוא" שמוריד את המחירים?

התשובה ב"כלכלית" היא שיש לחברות התמ"ל "חפיר" עמוק. "חפיר"? כן, כמו זה שהקיף טירות בימי הביניים. לענף התמ"ל יש חסמי כניסה גבוהים, שאינם קשורים במכס שיש או אין. כלומר קשה למתחרים חדשים להכנס אליו. מדובר במוצר שדורש ידע משמעותי, פיקוח רגולטורי רפואי "כבד" (כי הרי מדובר בתזונת תינוקות, ואת אסון רמדיה כולנו זוכרים) וכנראה גם לא מעט השקעות בידע ותיעוש. גם החדרת מותג חדש לשוק רגיש כל כך ומאופיין בנאמנות הורים למותג התמ"ל היא קשה ויקרה.

הסרת חסמים

אולי בעידוד היבוא מתכוונים כאן לא להורדת מכסים אלא ל"הסרת חסמים"? חסמים נשמעים כמשהו רע, מחסום שחוסם אותנו. צריך להסיר אותם כמובן. "הסרת חסמים" זה מהז'ארגון האוצרי. אבל מה מסתתר מאחוריו?

במקרה של התמ"ל. החסם המרכזי שבאחריות המדינה לכניסת שחקן חדש (מעבר לכסף, ידע, מותג חזק שהם פונקציה של השוק) הוא הרגולציה של משרד הבריאות. במשרד הבריאות רוצים, ובצדק!, למנוע פרשיית "רמדיה 2", למנוע תינוקות חולים, פגועים או ח"ס מתים מפורמולה פגומה. בחברה שמעמידה את חיי הילדים כערך עליון, התהליך הזה הוא יקר ומורכב שמדובר במזון לתינוקות. בגלל זה קוראים לזה בשם המכובס "הסרת חסמים רגולטורים", כי "להפחית את הפיקוח על המזון שהתינוקות האהובים והיקרים שלכם אוכלים" פחות מוכר את הסחורה המשומשת הזו.

אני יודע שזו נשמעת האשמה מופרכת. מי ירצה להציע להסיר את הרגולציה מהתמ"ל? תתפלאו, אבל אחד הקמפיינים המובהקים בעיתונות הניאו ליברלית (טורי המרקר או שטרסלר למשל) בשנים האחרונות שהתגלגלו היישר לחוק ההסדרים השנה (2017) הוא תהליך של הסרת חלק מסמכויות הבקרה של מכון התקנים. אם בהפרטתן, ואם פשוט בביטולן והחלפתן ב"ביקורת אם קורה משהו ומישהו התלונן".

אגדות הכלכלה

אבל רגע, יש כבר שלושה שחקנים בשוק התמ"ל? מדוע הם לא מתחרים ביניהם על השוק כפי שמנבאת לכאורה תיאורית השוק החופשי? התשובה הפשוטה היא שזה כנראה לא כדאי להם. וגם התיאוריה הכלכלית לא מנבאת תחרות בכל מצב. במציאות, לפחות מההתנסות שלי כהורה לתינוקות בישראל, דווקא המותג הישראלי הוא הזול יחסית לאחרים. מותגי היבוא שנכנסו לענף העדיפו להתמקם בפלח הפרמיום היקר של השוק, גם אם זה אומר למכור קצת פחות. אז גם אם נניח שימצא יבואן כזה, שעומד ברגולציה ושיש לו תחליף תחרותי במחיר ומוכן להשקיע את מה שנדרש בקידום המוצר בארץ, שישווק בארץ עוד מותג תמ"ל. למה לו להכנס למלחמת מחירים? אולי עדיף לו להתמקם גם הוא בשוק הפרימיום? פרופסור אריאל רובינשטיין תיאר את המקרה הזה מצויין בספרו "אגדות הכלכלה" (עמ' 25 אגדת שלושת החייטים) שעוסק בין השאר במודלים ואגדות כלכליות ובדרך שבה משלים הופכים לאופן חשיבה. בניגוד למה שאולי נדמה מדברור של תלמידי תואר ראשון לכלכלה ורפרנטים באגף התקציבים, אין שום הכרח שתחרות "חופשית" תביא להורדת מחירים פרמננטית לצרכן, ששיווי משקל תחרותי יתייצב על המחיר הזול ביותר ושגם אם כל הטוב הזה יקרה, שמצבנו יהיה טוב יותר אח"כ.

בגידת הרגולטור

המאבק על מחיר התמ"ל והפיקוח עליו הוא חדש. תחליפי חלב לתינוקות היו תחת פיקוח מחירים עד 1999. שם התחיל תהליך של הסרת פיקוח עד ביטול מלא של הפיקוח ב2001. מאז, כבר למעלה מעשור עולות תביעות מהציבור, מארגוני הורים ומנעמת להחזיר את הפיקוח.

ב-2012 גם עסק דו"ח מבקר המדינה בנושא הסרת הפיקוח (בדו"ח כללי יותר על הסרת הפיקוח) ועל חוסר המעקב (הפעיל, כיוון שקיבל תלונות ובחר להתעלם מהן) של משרד הכלכלה אחרי מה שקרה למחירים בעקבות הסרתו.

התשובה של משרד הכלכלה היא כמעט תמיד אותה תשובה, הנה למשל בנוסח מ-2014 (כשנפתלי בנט מכהן כשר הכלכלה):

רימונה חן, מנהלת תחום תקציבים ופיקוח מחירים במשרד הכלכלה, מסרה בתשובתה ליו"ר נעמת כי הפיקוח היה על מחירי חברת מוצרי מעברות והוסר עם כניסת חברות נוספות לשוק והתפתחות שוק תחרותי. עם זאת היא ציינה כי נוכח עליית המחירים, הרשות להגבלים עסקיים בדקה בשנה האחרונה את שוק המזון לתינוקות – אם יש כשל שוק או שקיימת קבוצת ריכוז שגרמה להתייקרות.

"בממצאי הבדיקה עלה, כי הסכמי הבלעדיות בין החברות לבתי החולים יצרו חסם כניסה לשוק ופגיעה בתחרותיות", מסרה חן. "על כן נקטה רשות ההגבלים בהליך של הוצאת צו מוסכם שיסדיר את העיוותים שנוצרו ויסיר את חסם הכניסה לשוק. הצפי הוא כי הסרת חסם זה תגביר את התחרות ותגרום להורדת המחירים".

חן הוסיפה כי בהתנגדותה להשבת הפיקוח היא מתבססת על מסקנות ועדות טרכטנברג וקדמי, שאושרו בהחלטת ממשלה. על פי מסקנות אלו, "הטלת פיקוח מחירים על מוצר מסוים הינו פתרון לא יעיל ויש לנסות תחילה הליכים של הסרת חסמים בשוק". חן הוסיפה כי "מתוך הבנה כי זהו מוצר צריכה בסיסי חשוב, נעקוב אחרי תגובת השוק לצו המוסכם, ונשקול את צעדינו בהתאם".

מובא בווינט "מחירי המזון לתינוקות זינקו למה אין פיקוח?" 26/01/2014

עוד דוגמא שמצביעה על המרכיב האידיאולוגי הדומיננטי בהחלטה לא לפקח אפשר למצוא בדברים הבאים:

"מאחר שמחירי תרכובות המזון נגזרים משוק תחרותי, לא תתאפשר הורדת מחירים במסגרת פיקוח. יתר על כן, החזרת הפיקוח עלולה, על-פי משרד התמ"ת, לגרום לאי-כדאיות לחברות אחרות להיכנס לשוק, ובכך לפגוע בתחרותיות הענף"

שבתאי לוי, מנהל תחום מחירים וכלכלה במשרד התמ"ת, דוא"ל, 27 בפברואר 2011. מובא במסמך מכון מידע ומחקר של הכנסת 

קראתם נכון. אם יוחזר הפיקוח, הרווחיות תרד, מה שייצור אי כדאיות להכנס, ובכך השוק יהיה פחות תחרותי. אני מתעכב על הדברים כי מתחבאת כאן נקודה חשובה: אמונה מוחלטת, "דתית", בכך שיותר מתחרים שווה הורדת המחיר לצרכן. על כן מר לוי רואה בפיקוח, שאולי יפגע בכניסת מתחרים נוספים, מהלך פסול. כשזו תפישת העולם אין פלא שהרגולטורים במשרדי התמ"ת והכלכלה והאוצר, פשוט סירבו לנקוט בפעולה מול האזהרות החוזרות ונשנות שקיבלו.

מי נתן את ההוראה

אבל זה לא מתחיל ונגמר בדרג הפקידותי. אחד הדברים שהצטערתי לגלות בפרשייה הזו הוא מי האיש שחתום על הסרת הפיקוח ממחיר התמ"ל. ב-99 וב-2001. מדובר לצערי על רן כהן, הסוציאל דמוקרט של רצ ההיסטורית. שר התמ"ת בממשלת ברק. האם רן כהן הבין על מה הוא חותם? אם כן, זה מעיד לא מעט על תפישותיו האמתיות (ולא המוצהרות) אם לא, ואני מקווה שלא, זה מעיד על חולשתו המובהקת של הדרג הנבחר בדמוקרטיה הישראלית ועל מה באמת משנה תפקיד השר.

אז מה יקרה עכשיו?

על איזה פיקוח בדיוק מדברים? כאמור בתחילת הפוסט, עוד ממש לא הוחלט, אבל מה שמסתמן (והומלץ לועדה כרגע מ"הדרג המקצועי") הוא הפיקוח הדל ביותר האפשרי, נוסח הסטטוס של התמ"ל בין 1999-2001: החברות יצטרכו לדווח על הרווחיות שלהן לרגולטור, ואח"כ? זה עוד נראה. נומינלית מדובר בשימוש לגיטימי במילה פיקוח, שהרי הרגולטור יפקח, אבל ברור שאנחנו מדמים משהו שונה לגמרי. כשאתם ואני אומרים פיקוח אנחנו חושבים על מחיר מקסימום שהרגולטור יקבע, כמו בביצים או בלחם האחיד. בכלל לא בטוח שזה מה שיקרה.

במקום הפתרון הפשוט-יחסית, של פיקוח מחירים קלאסי, סביר מאוד שהמהלך הרגולטרי יתמצה בסופו של דבר ב"עידוד" כניסת "שחקנים" נוספים. מכיוון שהסבירות להקמת יצרן חדש בארץ למוצר מורכב ורגיש כמו תחליף חלב היא נמוכה עד אפסית, מדובר בעוד יבוא, אולי עם הקלות רגולטריות (ויעזור האל אם אחרי ההקלות האלו תהיה תקלה רפואית בתמ"ל המיובא) . אין שום סיבה להניח שמלבד מלחמת מחירים בשנה-שנתיים הראשונות, שיווי המשקל של המחירים שיווצר יהיה נמוך יותר מזה של השוק הנוכחי. דוגמא מצויינת לתסריט הזה הוא מה שקרה בשוק שימורי הטונה. בדבר ראשון תיארו מצויין את הממצאים מהורדת המכסים וכניסת יבוא נוסף לשוק הזה, הורדה שהסתיימה ללא ירידת מחירים לצרכן ועם קריסה של חלק מהמפעלים הישראלים.

תסריט סביר אחר, הוא "הורדת מחירים מרצון" ע"י השחקנים המרכזים בישראל (מטרנה וסימיליאק), אני מניח שועדת השרים תשמח בירידת המחירים, תוציא הודעה לתקשורת ותסוג במהירות מהאפשרות של פיקוח. אני מניח שהצעה כזו כבר נדונה בין מטרנה ליבואנים. כמובן שעוד שנתיים, כשאותה הורדת מחירים מרצון תלך ותתפוגג לה, זה כבר יהיה עניינו של מישהו אחר לגמרי.

כלכלה פוליטית

אז על מה הסיפור הזה? על תמ"ל? התמ"ל הוא רק מקרה אחד שמדגים את הכשל הניאו ליברלי המובנה של רגולציה רק באמצעות השוק.

יש עוד המוני מוצרים בישראל שיש כשל שוק מובנה בתמחור שלהם (כולל כאלו שהכשל הוא עצם התמחור ע"י השוק) ורק רגולציה ממשלתית שמוכנה להשתמש בכל ארגז הכלים שלה, כולל פיקוח מחירים, יכולה לתקן.

יש מי שירצה לעשות מזה את הסיפור על מטרנה, שלא ידעו שובע, קל לספר את הסיפור הזה ובפרט קל להתנפל על חברה ישראלית עם אופי קיבוצי. בזמן שהיצרן הישראלי חוטף, היבואנים יוצאים יחסית נקיים מהסיפור הזה, אולי גם מורווחים בתודעה הציבורית.

אבל הקפיטליזם לא מתגמל ריסון עצמי, ובמקרים מסויימים (ראה חוק החברות) ריסון כזה הוא גם מנוגד לחוק ולאינטרסים של בעלי המניות. אפשר להתבאס ממטרנה אבל את האחריות אנחנו צריכים לתבוע ממישהו אחר. כך שהסיפור הוא לא מטרנה, אלא זה של הרגולטור. הסיפור הוא על התעלמות בת 15 שנה של הממשלה מאזהרות, פניות, תביעות, ביקורות שהצביעו על כשל השוק הזה. אולי על נקודה עיוורת של מי שבוחר להרכיב משקפיים ניאו ליברליות בניתוח המציאות ואולי על אנשים שהעדיפו לשרת מטרות אחרות. כך או כך מדובר בסיפור פוליטי. המחיר המופקע של התמ"ל הוא ביטוי לעמדה, אידיאולוגיה. הוא מבטא הכרעות פוליטיות על מדינת הרווחה, צדק חלוקתי ועל רגולציה ותפקיד הממשלה מול השוק. אין דבר פוליטי יותר ממחיר התמ"ל.

עוד משהו: רקוויאם לאגודה שיתופית

בשולי הדברים יש גם את הגילוי העצוב הזה.  גם היום, שותפות תעשיות מטרנה היא 49% בשליטה משותפת של "מוצרי מעברות", החברה שיוסדה ע"י קיבוץ מעברות ועד היום הוא מחזיק בה ברוב המניות. חברי הקיבוץ עובדים בתפקידי ניהול ייצור במוצרי מעברות ובמטרנה והם אלו שהמציאו בעצם את המוצר והמותג המצליח הזה.

מעברות היה בין 4 הקיבוצים שייסדו את הקיבוץ הארצי – השומר הצעיר והוא שומר על מסגרת של קיבוץ שיתופי לגמרי עד עצם היום הזה. נכון שהם אינם מחזיקים ברוב המניות של מטרנה היום, אבל אין ספק שיש להם עדיין כוח משמעותי מאוד בתשלובת הזו. בזמן שמנכ"לית מטרנה הובילה למקסום הרווח ולעזאזל הלקוחות השבויים, יכלו הקיבוצניקים להרים דגל אדום ולתבוע ממנה אחריות רחבה יותר. נראה (ואני לא יודע את זה בוודאות כמובן) שהם לא עשו את זה. סוציאליסטים? בביתם פנימה. וכן, בדיוק כמו עם תנובה או גרנות, זה מעציב אותי מאוד.